Ano 10 – nº 15 – Jan. / Dez. 2019

5. INOMOGENEIDADE E INFLUÊNCIA DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA NAS INSTITUIÇÕES: ANALISANDO O SETOR DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA EM MINAS GERAIS

JULIANO SILVA COUGO

Mestrando em Administração - Universidade Federal de Lavras

julianocougo@hotmail.com

LAYON CARLOS CEZAR

Doutor em Administração - Professor da Universidade Federal de Alfenas

layoncezar@gmail.com

RESUMO

Fundamentado nos modelos de gestão pública, patrimonialista, burocrático, gerencialista e societal, discutidos no prisma teórico e implementados na realidade brasileira, o presente estudo tem como objetivo identificar e analisar as características dos respectivos modelos presentes na gestão de uma instituição pública. Apesar do aperfeiçoamento a partir do desenvolvimento de cada um destes modelos ao longo do tempo, parte-se do pressuposto que no atual cenário, as instituições públicas brasileiras apresentam inúmeros elementos de modelos anteriores que podem influenciar na eficiência para a prestação de serviços à sociedade. Para averiguar tal questão, desenvolveu-se uma pesquisa no setor de vigilância sanitária de uma superintendência regional da Secretaria Estadual de Saúde de Minas Gerais. A coleta de dados foi realizada a partir de observação não participante, entrevistas com servidores públicos e por meio de pesquisa documental. Os principais resultados apontam para a presença de características patrimonialistas nos meios de promoção de funcionários, características burocráticas nas políticas de execução das atividades e, características gerenciais presentes no desempenho dos serviços ofertados. Complementarmente, foi possível constatar que a abertura da instituição para a participação social não se constitui unicamente como característica da gestão societal efetiva, mas permite tecer elementos que sinalizam que a instituição caminha para a consolidação deste modelo.

Palavras-Chave: Administração Pública. Instituições Públicas. Gestão da Saúde.

 

INHOMOGENEITY AND INFLUENCE OF THE MODELS OF PUBLIC MANAGEMENT IN THE INSTITUTIONS: analyzing the sanitary surveillance sector in Minas Gerais

ABSTRACT

Grounded in the public, patrimonial, bureaucratic, managerial and societal management models, discussed in the theoretical perspective and implemented in the Brazilian reality, this study aims to identify and analyze the characteristics of the respective models present in the management of a public institution. Despite the improvement from the development of each of these models over time, it is assumed that in the current scenario, Brazilian public institutions present numerous elements of previous models that can influence the efficiency of service delivery to society. To investigate this issue, a survey was conducted in the sanitary surveillance sector of a regional superintendence of the State Secretariat of Health of Minas Gerais. Data collection was performed from non-participant observation, interviews with public servants and through documentary research. The main results point to the presence of patrimonial characteristics in the means of promotion of employees, bureaucratic characteristics in the activities execution policies and managerial characteristics present in the performance of the offered services. In addition, it was found that the opening of the institution to social participation is not only a characteristic of effective societal management but allows they to weave elements that signal that the institution is moving towards the consolidation of this model.

Keywords: Public administration. Public institutions. Health Management.

1   INTRODUÇÃO

Conhecer, mesmo que minimamente, o funcionamento dos órgãos públicos é imprescindível para fundamentar exercícios de cidadania e participação. Nesse sentido, fatores apontados por Coelho (2008), como a visão desgastada do Estado, a ineficiência dos processos, e a base clientelista que segue a estrutura administrativa, que, segundo o mesmo, estão constantemente presentes nas perspectivas de senso comum, podem ser criticados com mais respaldo e fundamentação a partir de estudos que apresentam e diagnosticam as rotinas de trabalho das organizações públicas brasileiras.

Imbuídos no Art. 37, cap. VII da Constituição Federal Brasileira, os órgãos da administração pública direta e indireta devem obedecer aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Além disso, a Administração Pública tem sua autonomia restrita ao domínio das leis que regem sua conduta e, qualquer atuação que ultrapasse as delimitações constitucionais passa a ser vista como infração (BRASIL, 1988). Entretanto, as proposições legais não são suficientes para definir o modo em que as instituições públicas são geridas acerca de suas estratégias, funcionamento e desempenho na execução de suas demandas. Para tanto, se faz necessária a constituição dos modelos organizacionais de Administração Pública que se definem como planos de diretrizes para a execução das atividades das instituições públicas (ANSELL; GASH, 2008; OSBORNE, 2006; PAES DE PAULA, 2005a; SECCHI, 2009).

De forma ampliada, a gestão nas instituições está diretamente relacionada às diferentes variáveis, como por exemplo, a localização, o contexto, e as demandas de cada organização. Essas condições fazem com que as instituições não sigam um modelo de gestão homogêneo, ou seja, é possível encontrar características de diferentes modelos de gestão organizacional de Administração Pública aplicados no Brasil, em uma mesma instituição ou uma mescla de modelos em diferentes contextos (SALM; MENEGASSO, 2009). Além disto, frente aos diferentes contextos que podem estar inseridos, os modelos de Administração Pública não podem ser analisados e criticados como fenômenos únicos e isolados, posto que sua aplicação ocorre em uma sociedade de múltiplas facetas. Em outras palavras, a realidade social demanda que os modelos e propostas da administração pública atendam aos diversos espaços da existência humana, cada qual com suas exigências e necessidades próprias (SALM; MENEGASSO, 2009).

Segundo Secchi (2009), os modelos de administração pública possuem potencial para alterar o modo com que as organizações públicas se administram e se relacionam, além de poderem contribuir para o êxito administrativo das instituições ou, não raras as vezes, produzir poucos efeitos. No Brasil, os modelos de gestão patrimonialista, burocrática e gerencial foram implantados no campo administrativo e efetivamente operacionalizados. Além dos modelos de gestão já estabelecidos na governança brasileira, é preciso considerar, ainda que inserido em um constante processo de construção e reconstrução, o modelo de gestão “societal” também se apresenta neste cenário, todavia reunindo experiências que caminham para sua real implementação, uma vez que, como apontado por Paes de Paula (2005b), no âmbito governamental este projeto ainda não se consolidou.

O papel dos diferentes modelos configura-se como norte para que a administração pública atinja seus objetivos e ultrapasse as barreiras da formalidade comum na arena pública. Ao ultrapassar tais barreiras, a necessidade de oferecimento de garantias sociais mostra-se como um desafio a ser seguido, visto que, dependendo da orientação estabelecida pelo modelo, disputas no horizonte da gestão técnica, gestão política e gestão econômica, podem surgir (ANSELL; GASH, 2008; OSBORNE, 2006). Garantias como a saúde e educação estipuladas pela Constituição Federal, configuram como exemplos deste constante desafio, uma vez que certas prioridades podem ser reestabelecidas. Especificadamente no caso da saúde, o artigo 196 da Constituição Federal salienta que é dever do Estado garanti-la a todos os cidadãos, assegurando-lhes o acesso aos serviços e ações que visem à redução dos riscos de doenças e de outros agravos (BRASIL, 1998). No entanto, a falta de qualificação para o exercício dos sistemas e serviços, somados a precarização das relações de trabalho e a ausência de compromisso dos profissionais, comprometem diretamente a qualidade das atividades na área da saúde, prestadas pela esfera pública no âmbito de suas organizações (PINTO; TEIXEIRA, 2011).

Em razão das circunstancias supracitadas e da importância da área, é fundamental trazer a luz no âmbito da Administração Pública, as configurações das gestões oriundas dos órgãos que compreendem a área da saúde. Assim, o objetivo desse estudo é analisar os modelos de gestão pública presentes no setor de vigilância sanitária da Superintendência Regional de Saúde de uma cidade do interior de Minas Gerais[1], identificando características que evidenciem as particularidades desse setor. A escolha pelo local de pesquisa justifica-se dada a relevância que a mesma tem em determinar, diretamente ou indiretamente, o modo de funcionamento de diversos organismos ligados ao SUS (Sistema Único de Saúde) e pertencentes ao seu domínio, como por exemplo, hospitais, laboratórios e unidades de pronto atendimento, dentre outros.

Apresenta-se, inicialmente, neste artigo a fundamentação teórica de cada modelo de gestão pública (patrimonialista, burocrático, gerencial e societal) evidenciando seus principais direcionamentos, influências, origens e limitações. Posteriormente são apresentados os procedimentos metodológicos, a análise dos dados e, por fim, discute-se as principais considerações elaboradas a partir desse estudo. Além disso, apresenta-se algumas sugestões para novas investigações dessa natureza.

2   FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1    A Gestão Pública Patrimonialista e Sua Relação de Dominação

Fruto dos sistemas feudais e dos Estados Absolutistas, o modelo de administração patrimonialista se caracteriza pela não divisão entre as esferas públicas e privadas no qual, a partir de definições de dominação weberianas é possível identificar a forma de dominação tradicional na qual se encaixa o sistema de gestão patrimonialista (CAMPANTE, 2003). Ramos (2006) aponta que na dominação tradicional não se reconhece regras ou normas objetivas e racionais, nem pode haver uma criação deliberada de estatutos jurídicos e administrativos. Nesse tipo de dominação, há subordinação do indivíduo por questões de dependência, costumes, valores, hierarquia, religião e outros diversos aspectos culturais presentes em cada época. Para Oliveira, Oliveira e Santos (2011), nessa dominação, a reverência a um senhor garante a legitimidade das regras instituídas por ele. Os autores destacam ainda que:

No passado, a manutenção do poder pessoal sobre territórios extensos era frequentemente comprometida pela interferência de nobres locais e pela precariedade dos meios de controle. Buscando resguardá-lo, o soberano recorria aos súditos de confiança que, não raro, serviam-se do cargo patrimonial como um direito. Os privilégios estamentais e a não distinção entre as esferas oficial e privada faziam do livre arbítrio dos servidores a orientação fundamental de seus julgamentos. (OLIVEIRA; OLIVEIRA; SANTOS, 2011 p. 952).

Para Campante (2003), a dominação e a administração estão intimamente ligadas, pois a primeira depende da segunda quando há necessidade de que uma organização social se expanda ou que os membros em uma organização se diferenciem em termos de poder. Segundo o autor, a determinação de cargos, as relações de obediência, e as tensões e lutas pelo poder, são elementos que compõem as condições administrativas e que estão diretamente conectadas à dominação. O modelo de administração patrimonialista deu continuidade aos tipos de dominações tradicionais nas gestões públicas, abrindo espaço para as práticas clientelistas, personalistas, e diversas outras práticas envolvendo troca de favores, apadrinhamentos, desobediência às regras vigentes, e preferências pessoais no âmbito administrativo (OLIVEIRA; OLIVEIRA; SANTOS, 2011).

O modelo de gestão patrimonialista apresenta diversas falhas devido a não discriminação da esfera pública, a parcialidade administrativa e a não-delimitação de normas governamentais. Campante (2003), aponta que a racionalidade subjetiva do sistema jurídico, a irracionalidade do sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência à corrupção tornam a eficiência governamental problemática nesse modelo de gestão.

No Brasil, durante o período colonial, as atividades governamentais conduzidas pela família real eram tomadas arbitrariamente e sem a observação de regras bem delimitadas. Diversos fatores da formação histórica brasileira, como por exemplo, distorção nos campos econômicos e políticos, podem ser compreendidos pela observação da estrutura patrimonialista portuguesa trazida para o Brasil no século XIX (FAORO, 1993). Ao analisar as repercussões da administração pública no período colonial, Buarque (1995), relata que a influência patrimonialista sobre na formação da sociedade brasileira advém da postura governamental da família patriarcal, e que muitas vezes o agente público apresenta comportamentos que se assemelham ao dela.

Este sistema perdurou em solo nacional até meados da década de 1930, quando o então presidente Getúlio Vargas realizou a reforma administrativa (PINHO, 1998). Até esse momento, o país era regido sob a ausência de regras racionais para a legitimidade do poder. Além disto, o país tinha sua esfera política regada de nepotismos, contratações com intuitos pessoais e apadrinhamentos políticos.

Mesmo com a substituição do sistema de gestão patrimonialista para o modelo burocrático e, posteriormente, para o sistema de gestão gerencialista, ainda há práticas patrimonialistas que se institucionalizaram no contexto brasileiro e que não são estabelecidas legalmente, mas que, entretanto ficam à disposição da conduta ética, já que oferecem lacunas para aproveitamentos de poder político. Um exemplo típico é a nomeação aos cargos feita pelo Presidente da República aos Ministros do Supremo Tribunal Federal conforme prevê o Art.37 V. da Constituição Federal de 1988 que delimita os cargos públicos de confiança.

2.2    A Gestão Pública Burocrática e Seu Apego Pela Formalidade

Sintetizado por Max Weber, o modelo de gestão burocrático weberiano teve sua disseminação durante o século XX em todo mundo na busca de eficiência estimulado pelas diretrizes do sistema capitalista. Também conhecido como progressive public administration referindo-se ao modelo que inspirou as reformas introduzidas nas administrações públicas dos Estados Unidos entre os séculos XIX e XX. (SECCHI, 2009), o modelo substituiu as formas patrimonialistas de gestão e ganhou importância em função da maior previsibilidade e precisão no tratamento questões organizacionais (ARAGÃO, 1997). Por regra, neste modelo, o poder emana das normas, das instituições formais, e não da tradição como no modelo patrimonialista, e a partir desse axioma derivam-se as suas características principais: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo (SECCHI, 2009). O modelo burocrático weberiano estabeleceu um padrão excepcional de expertise entre os trabalhadores das organizações, ampliando a separação entre planejamento e execução.

Como forma de estabelecer a padronização dos processos de trabalho e a separação entre planejamento e execução, Max Weber introduziu, no contexto administrativo, o caráter racional-legal baseado na legitimidade do direito (SECCHI, 2009). Através desse conceito é estabelecido um conjunto de regras e procedimentos a serem seguidos dentro de uma organização formal, conforme apresentado no Quadro 1:

 

Divisão do Trabalho

Tarefas de trabalho definidas e subdivididas racionalmente

Impessoalidade

Os membros da organização têm direitos e deveres definidos por regras aplicadas de forma uniforme a todos, de acordo com seu cargo e função.

Hierarquia

Cada cargo inferior (na estrutura hierárquica) está sob o controle e supervisão do superior.

Profissionalismo

O recrutamento é feito por regras previamente estabelecidas, garantindo a igualdade de oportunidades de acesso à carreira.

Padronização e Formalização

Sistema de regras e procedimentos escrito, padronizado e formalizado

Autoridade

A fonte da autoridade é a regra, a lei. A obediência deve-se à ordem impessoal determinada pela regra.

Separação de domínio público/privado

Completa separação entre o cargo pessoal e a vida privada. [...]

Quadro 1: Regras e procedimentos baseados na racionalidade legal de Weber

Fonte: SOBRAL; PECI (2008).

No Brasil, segundo Pinho (1998), a instauração do modelo partiu da necessidade de regulamentação econômica, crescimento industrial e atendimento as demandas sociais, além da ruptura com o modelo de gestão patrimonialista e suas manipulações clientelistas. Dessa forma, a burocracia propunha-se estabelecer um tipo de administração rígida, neutra, sem ocorrência de favoritismos e que seguisse uma ordem sistemática de funcionamento. Ademais, neste período, “a prosperidade esteve alicerçada no compromisso social para a ampliação dos direitos básicos da população” (ARAGÃO, 1997, p.105).

Através da legitimação da lei e o caráter estritamente profissional, a administração pública burocrática estabelece limites à soberania do gestor, controla os processos de decisões, diferencia e estabelece condições para o uso do patrimônio público e providencia formas mais justas de acesso, a maior parte, dos cargos públicos. Em sua essência, a administração burocrática possui características que, na época de sua implantação, atendiam aos anseios imediatos necessários ao controle das ações da gestão pública (TAVARES; AZEVEDO; MORAIS, 2014).

Para Sobral e Peci (2008) a forma de gestão burocrática reduz os favoritismos e clientelismos por meio da igualdade de todos diante da lei e da norma, evita os desperdícios e facilita à transmissão de conhecimentos. Entretanto, as críticas negativas dos autores são voltadas para a incapacidade de resposta e adaptação organizacional, o que leva a aderência cega às regras formais e a lentidão no processo decisório. Segundo Bresser-Pereira (2014) a burocracia não considera a ineficiência envolvida nos processos de trabalho porque acredita ser mais seguro evitar o nepotismo e a corrupção, o que dificulta seu êxito. Além disto, segundo Tavares, Azevedo e Morais (2014), o modelo de administração weberiano foi intensamente questionado por ser avesso a inovações, tendo em vista que houve modificações devido ao desenvolvimento dos avanços científicos e tecnológicos, remodelando assim as necessidades sociais, econômicas e políticas da sociedade.

2.3    A Gestão Pública Gerencialista e a Constante Busca Pela Eficiência

Nos anos de 1970 a 1980, os princípios neoliberalistas começaram a tomar propagação no cenário político e econômico mundial, e colocaram em questionamento a eficiência do modelo de gestão burocrático e a garantia do bem-estar social (ARAGÃO 1997). Conforme relata Moraes (2002), o esgotamento dos modelos de acumulação de capital pós II Guerra Mundial, a inviabilidade de políticas voltadas para promoção do desenvolvimento econômico, e os custos crescentes das políticas sociais, são vistos como fatores que fizeram com que o pensamento neoliberal ganhasse forte disseminação na gestão pública. Para Pinho (1998), havia se estabelecido um consenso de que a solução estava na redução do papel e das funções do Estado, quer seja ou não, no ideário neoliberal mais feroz.

No Brasil, além da interrupção do crescimento econômico, a crise se manifestava pela inflação elevada que deteriorava a estrutura econômica e social. A necessidade de mudanças significativas nas configurações do Estado atravessou, com inquietação, o mandato dos presidentes José Sarney (1985 a 1990) e Fernando Collor (1990 a 1992) e, devido a conturbações no período de regência deste último, no mandato de Itamar Franco (1992 a 1995), a reforma do Estado havia saído das pautas mais preocupantes (PINHO, 1998). No primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 a 1998), com a criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), o então ministro do departamento, Luiz Carlos Bresser Pereira, inspirado nos modelos de administração ingleses e estadunidenses, apresentou à nação, a proposta de gestão pública gerencialista (BRESSER-PEREIRA, 2000).

O modelo gerencial, espelhado na administração privada, no sentido da eficiência, tem como propósito criar condições suficientes para que as instituições públicas tenham autonomia em seus sistemas de gestão, de forma que se delimitem indicadores de desempenho, e seja decentralizada a direção das prestadoras de serviços públicos (HOOD, 1995). Para Secchi (2009, p.354) “o gerencialismo se caracteriza como um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade”.

Há também, a classificação dos setores do Estado de acordo com as tarefas que executam. Assim sendo, as atividades exclusivas são aquelas em que o poder do Estado está intimamente ligado a instituição, como por exemplo, os órgãos de formulação de políticas públicas, as agências arrecadadoras de impostos e os órgãos reguladores. Para essas atividades o sistema gerencialista volta-se para a capacitação e comprometimento dos servidores, desenvolvimento de plano de carreira, avaliação de desempenho e estabilidade profissional (BRESSER-PEREIRA, 2000). Sobre esse aspecto, é necessário destacar, que conforme exposto por Aragão (1997), a lógica econômica de redução de gastos e as políticas de maximização da eficiência do gerencialismo, obscurecem o aspecto da efetividade, comprometendo, dessa forma, a qualidade do serviço prestado, que não pode ser medida por via instrumental.

As atividades estatais não exclusivas, por sua vez, são aquelas que o Estado deve executar, mas que, entretanto, são oferecidas também por organizações privadas e organizações de caráter público não estatal. São exemplos dessas as instituições que ofertam serviços de saúde, educação, e cultura. Dentro das normas do modelo gerencial, o Estado deve garantir o financiamento e a autonomia nas instituições públicas não estatais, além de apoio a sua capacitação (BRESSER-PEREIRA, 2000).

Por fim, no modelo de gestão gerencialista, o setor de produção de bens e serviços deve ser regulado para a manutenção de sua competitividade e o controle de monopólios. Segundo Bresser-Pereira, (2000) a mudança de gestão é uma reforma que, ao fazer um uso melhor e mais eficiente dos recursos limitados disponíveis, contribui para o desenvolvimento do país e torna viável uma garantia mais efetiva dos direitos sociais por parte do Estado.

Quanto à intervenção estatal na economia, o modelo gerencial procura manter as medidas já utilizadas desde a gestão burocrática, ou seja, a interferência estatal ponderada conforme diretrizes do neoliberalismo. Bresser-Pereira (2000) destaca que, na época de implantação desse modelo de gestão no Brasil, o país já havia concluído que a mínima interferência do Estado na economia era inviável, posto que, havia a necessidade da ação corretora, reguladora e estimuladora no sistema econômico. Vale destacar também, que para Wilhelm e Nogueira (2012), os princípios neoliberais se desenvolveram nos países latino-americanos fazendo com que suas economias se adaptassem às exigências do grande capital internacional, reafirmando seus papéis de exportadoras de matéria-prima e subordinadas às políticas dos países centrais.

Segundo Bresser-Pereira (2000), o modelo de gestão pública gerencialista é democrático porque os mecanismos de controle sociais são necessários para o controle dos resultados e delegação da autoridade, além de reafirmar o caráter específico da administração pública. O autor sustenta que a reforma gerencialista foi social porque afirmou o papel do Estado de garantir os direitos sociais. Entretanto, conforme Paes de Paula (2005a) a participação social e sua influência sobre as decisões estatais, dentro do contexto gerencialista, permanecem no discurso de seus representantes, mas efetivamente não ocorrem de maneira democrática. Para a mesma autora, as decisões acabam ficando centralizadas no âmbito governamental, deixando a participação social inócua ou sem um espaço estrutural sólido no cenário governamental. Sendo assim, a Administração Pública Gerencial “enfatiza mais as dimensões estruturais do que as dimensões sociais e políticas da gestão” (PAES DE PAULA, 2005a, p.46).

Por fim, Paes de Paula (2005a) descreve o modelo de gestão gerencialista como um sistema fechado, onde não há abertura para propostas novas de organização do Estado, principalmente as advindas de estruturas dialógicas entre a sociedade e esfera administrativa. Neste sentido, cabe aqui ressaltar que, conforme Cezar et al., (2015), a comunicação governamental configura como um elemento de destaque nesse modelo, uma vez que em um Estado com concepções neoliberais, a mesma torna-se ferramenta fundamental para o alcance da maximização de resultados, visto que, quando eficiente, proporciona canais de relação entre a sociedade e o governo, garantindo assim, melhor desempenho da estrutura administrativa.

2.4    O Modelo de Gestão Pública Societal e a Tentativa de Proximidade Com o Cidadão

Conforme relata Gohn (1995), a participação social é discutida desde as décadas de 1960 e 1970 por meio dos movimentos sociais que protestavam contra o custo de vida alto, o desemprego, e a repressão política e opressão da mulher. Contudo, no Brasil, conforme afirmam Tenório e Rozenberg (1997) e Santos (2003), é a partir da década de 1980, com o processo de redemocratização do Estado, que a questão da participação social começa a ser mais expressiva e, gradualmente, começa a ganhar espaço nas discussões públicas. As mudanças sociais ocorridas, a estruturação da constituição e o apoio dos partidos de esquerda também foram fundamentais na percepção da importância da participação governamental, e nesse contexto multiplicaram-se pelo país propostas de governos inovadores repletas de experiências de participação social (PAES DE PAULA, 2005a).

Adentrando nos anos 2000, com o aprofundamento da crise ambiental, da exclusão social e das desigualdades sócio-territoriais, os limites das instituições representativas tradicionais e dos padrões verticalizados de organização se tornam mais evidentes. Esses fatores apontam que a complexidade dos problemas atuais carece de formas de gestão menos hierárquicas, mais horizontais e que contemplem a diversidade dos atores sociais envolvidos (MOURA 2014).

Para Jacobi (1992) a participação é o instrumento mais adequado na construção de um regime democrático e cabe ao Estado criar meios de comunicação com a sociedade visando o bem-estar da cidadania. Conforme afirma Tenório e Rozenberg (1997), a participação social refere-se à construção democrática do destino do cidadão, feita pelo próprio cidadão, e sua concretização passa pela organização coletiva dos participantes através de espaços abertos de discussão das estratégias e canais de comunicação. Em concordância, Cezar (2018), enfatizam que é preciso maiores níveis de publicização das políticas públicas e ações governamentais, inserindo a população nos contextos democráticos de participação e não apenas como receptoras de medidas e ações de caráter engessado, alimentando um poder autoritário e coercitivo.

No Brasil, o modelo de gestão societal, ou participativo, é fruto das manifestações e clamores populares, e propõe a participação social no âmbito decisório, a valorização da cultura nacional, o atendimento as necessidades locais, e a formação de lideranças populares, quebrando dessa maneira, a centralidade do poder estatal. Para Paes de Paula (2005b), esse modelo de administração consiste em uma forma alternativa ao gerencialismo que repensa na forma de organização do Estado e ao mesmo tempo procura enfrentar a crise nacional de desenvolvimento.

Este modelo de gestão apoia canais de participação social no contexto administrativo, e seus principais meios são os fóruns temáticos, o orçamento participativo e os conselhos gestores. “A gestão social é entendida como uma ação política deliberativa, na qual o indivíduo participa decidindo seu destino como pessoa, eleitor, trabalhador ou consumidor” (PAES DE PAULA, 2005a, p.45). Segundo Tavares (2014), a participação social é entendida como elemento chave na gestão social, e, em todos seus sentidos, distancia-se da racionalidade instrumental, transpassando a estrutura cultural, política e econômica que definem as maneiras de participação politicamente institucionalizadas.

O modelo societal questiona a tradicional prerrogativa do executivo estatal de monopolizar a formulação e o controle das políticas públicas, e inclui os setores marginalizados na deliberação a respeito do interesse público (PAES DE PAULA, 2005b). Dessa maneira, “o espaço público não é apenas o meio no qual os indivíduos podem participar, e sim o espaço em que trocas argumentativas são expostas sem que parcelas sejam excluídas” (CEZAR et al., 2015 p.3). Além disso, nota-se, que diferentemente da gestão gerencialista, que se espelha nos contextos ingleses e norte-americanos, a gestão societal se preocupa com as questões culturais e as especificidades regionais que, muitas vezes, ficam fora das pautas das discussões sobre políticas sociais (PAES DE PAULA, 2005a).

Mesmo com suas diretrizes voltadas para a participação, nota-se as dificuldades de articulações no incentivo a representação governamental. Para Tavares (2014), quando a gestão social é inserida no contexto administrativo, os desafios ficam por conta de um maior envolvimento dos interessados nos processos de debate, controle, avaliação, planejamento e execução de politicas públicas. No contexto brasileiro, um obstáculo à participação é o descrédito da sociedade que desconfia da estrutura governamental (COELHO, 2008), principalmente nas questões subjetivas na tomada de decisões, que não são transparentes ao conhecimento público (CEZAR et al., 2015). Cabe destacar também que, conforme descrito por Santos (2003), espaços públicos devem seguir preceitos fundamentais como: não ser palco de dominações políticas ou econômicas sobre a esfera social; discutir questões que envolvam o interesse coletivo; e serem inclusivos e receptivos a diferentes pontos de vista. Diante a esta demanda, Paes de Paula (2005a) destaca que:

(...) é necessário criar arranjos institucionais que organizem a participação nas diferentes esferas governamentais, e que estas sejam dinâmicas o suficiente para absorver as tendências cambiantes inerentes à democracia. É importante ressaltar que a concretização dessas mudanças depende da maneira como o Estado e a sociedade brasileira se articulam para determinar seus papéis e espaços (PAES DE PAULA, 2005a, p.44).

Para Paes de Paula (2005b), ainda não houve nenhuma administração governamental que colocasse efetivamente em prática os mecanismos societais. Entretanto percebe-se que o modelo de gestão societal se faz mais atuante nas esferas locais, principalmente no que se refere ao domínio municipal. Segundo a autora, essa gestão atinge a dimensão sociopolítica e cria uma ponte entre a sociedade e a gestão governamental, no entanto, não consegue atingir as dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa por falta de propostas completamente acabadas, o que dificulta a implementação do modelo na esfera estratégica.

3   PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A pesquisa em pauta pode ser classificada quanto à natureza como qualitativa uma vez que conforme descrito por Gil (2010), se expressa pela organização dos dados, possibilitando uma análise sistemática das semelhanças e diferenças e seu inter-relacionamento. Em relação aos meios utilizados para coleta de dados, a pesquisa classifica-se como pesquisa de campo que, segundo Marconi e Lakatos (2009, p.188), “consiste na observação de fatos e fenômenos tal como ocorrem espontaneamente, na coleta de dados a ele referente e no registro de variáveis que se presumem relevantes, para analisá-los”. Além disso, a pesquisa também se classifica como documental, pois, conforme relata Gil (2010), é realizada por meio de análises de materiais que ainda não receberam tratamento analítico. Quanto aos objetivos do estudo, a classificação centra-se na pesquisa exploratória, dado que segundo Gil (2010, p.27), “proporcionam visão geral, de tipo aproximativo acerca dos fatos”.

Como instrumento de coleta de dados, tornou-se imperativo utilizar da observação não participante, que segundo Marconi e Lakatos (2009), se constitui como uma técnica de observação no qual o pesquisador estabelece contato com o grupo estudado, mas que, no entanto, não se integra a ele. Utilizou-se também a entrevista sem roteiro, composta de questões livres que, de acordo com Marconi e Lakatos (2009) permite ao entrevistador desenvolver as situações na direção que considera adequada, permitindo respostas dentro de uma conversação informal. Para viabilidade da observação o auxílio de um agente pertencente ao órgão tornou-se fundamental para apontar em quais áreas a mesma poderia ser realizada, além de fornecer informações à priori. Em relação à entrevista, a mesma foi realizada com seis servidores do setor de Vigilância Sanitária da Superintendência Regional de Saúde pertencente à Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais.

Nas entrevistas realizadas sem roteiro e de caráter informal buscou-se identificar as características de funcionamento e atividades que correspondem aos modelos de gestão pública patrimonialista, burocrática, gerencialista e societal. Por meio de diálogos, as perguntas que nortearam a pesquisa, foram feitas abertamente, para que os servidores tivessem liberdade para se e expressarem e relatarem os detalhes que julgassem relevantes. Além disto, o estudo colheu dados secundários na página virtual da instituição (SES, 2015), para que se fosse dado um maior aprofundamento do estudo.

Para análise de dados, utilizou-se da técnica de análise de conteúdo a partir de categorias livres conforme preconizado por Ryan e Bernard (2003). Tais análises tornaram-se possíveis à medida que os dados das entrevistas e os diários de campo produzidos pelas observações foram transcritos e analisados de forma conjunta criando um sistema de codificação aberta. Após a criação das categorias emersas do campo, foi estabelecido o sistema de codificação axial reunindo categorias complementares e por fim, o processo de codificação seletiva reuniu as principais categorias e subcategorias tornando plausível a comparação ao quadro teórico. As falas, advindas das entrevistas, que estruturam a investigação estão categorizadas de acordo com os entrevistados na forma de S1 (servidor 1), S2 (servidor 2), e assim consecutivamente até o último servidor.

4   ANÁLISE DAS CARACTERÍSTICAS REFERENTES AOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA

4.1    Histórico e Contexto Atual da Instituição

A Secretaria Estadual de Saúde de Minas Gerais (SES-MG) tem como função formular, regular fomentar e gerir as políticas de saúde, viabilizando as redes de atenção a saúde em todas as regiões de saúde de Minas. Segundo dados da SES (2015) seus objetivos são reduzir os fatores de riscos e danos à saúde, promover o acesso da população a serviços de saúde com qualidade, melhorar a qualidade de vida da população, reduzir as principais causas de mortalidades e promover a satisfação dos usuários do SUS (Sistema Único de Saúde). A SES-MG é dividida em todo estado em regionais, na regional do município estudado são atendidos 51 municípios. Através dessa regional são feitos diversos trabalhos como: inspeção sanitária nos estabelecimentos sujeitos a fiscalização estadual; distribuição de medicamentos de alto custo; pactuação e credenciamento aos laboratórios e hospitais para atendimento na Rede SUS; controle e combate as endemias, epidemias e doenças, e controle a vacinações (SES, 2015).

O órgão estudado é dividido em 13 setores, como vigilância sanitária, epidemiologia, farmácia, núcleo de gestão de pessoas, finanças, almoxarifado, transportes, vigilância em saúde, rede frios, regulação atenção à saúde, sistema de informação, núcleo de gestão e diretoria. Vale ressaltar que, neste estudo, foi analisado o setor de vigilância sanitária da instituição (VISA) no qual se pode observar as constatações presentes nas próximas seções.

4.2    Características do Modelo de Gestão Patrimonialista

Verificou-se, a partir dos dados coletados, que ocorrem nomeações para os cargos de direção da instituição feita por indicação política, no entanto, as pessoas que ficaram por conta da dada administração, já trabalhavam dentro da instituição antes da indicação. Mesmo assim, esses ocorridos, fazem pensar que a posse desses tipos de cargos não é realizada de forma democrática e nem de forma que o funcionário demostre mérito para a ocupação de tal cargo. Foi perguntado, a um servidor, como eles eram promovidos para os cargos de confiança. Ele relatou que para ser indicado a um cargo administrativo, o servidor, muitas vezes, precisa compartilhar da posição política do indicador. Segundo o mesmo:

“as pessoas indicadas aos cargos de chefia são usadas como espiões para ver como nós trabalhamos, se usa a questão dos cargos de confiança para verificar se há desperdícios, comprimento de horários, e atendimento ao público, mas tudo envolvido em questões políticas. (S1)”.

Um servidor entrevistado relatou uma prática comum no que tange o atendimento na unidade. Segundo ele, há aberturas de vagas de atendimentos para pessoas que são conhecidas de políticos da região e que usam de sua influência para passar por cima das normas vigentes do órgão. Dessa forma, a pessoa indicada recebe prioridade na sua solicitação de serviço e “fura a fila” de atendimento. Tal ação fere os princípios constitucionais da administração pública e expõe a fragilidade do corpo administrativo em enfrentar as regras determinadas em face ao “jeitinho” e o clientelismo nas relações.

Apesar das nomeações que não visam o mérito do funcionário, mas sim sua posição política, não se constatou nenhum tipo de abuso de poder da parte administrativa. Foi perguntado a um servidor se ele havia sofrido algum tipo de perseguição ou se já presenciou algum evento da mesma espécie no local de trabalho. Ele informou que não ocorrem abusos de poder porque o trabalho é realizado em equipe. Segundo ele, a organização é coordenada por várias pessoas separadas por setores, uma política fundamental da organização é que nenhum funcionário fique sobrecarregado de funções e não é admissível perseguições entre os servidores. Apesar disso, o servidor relatou que:

“(...) alguns servidores se aproveitam do cargo para não cumprir seus deveres. Chegam, sentam na cadeira, ficam na cozinha, tomam café, falam ao telefone, parece que tem outras atividades (...) (S2)”

Segundo o servidor, normalmente estas pessoas participam da mesma posição política dos administradores e ficam, dessa forma, “apadrinhados”.

Foram realizadas, além das questões supracitadas, perguntas relacionadas ao uso privado dos patrimônios da instituição. Verificou-se, pelas respostas, que estes são usados somente para os fins da organização (sem a especificação de detalhes), além disso, durante o período de observação, não foram constatadas irregularidades.

4.3    Características do Modelo de Gestão Burocrática

No que tange as regras, normas, leis e tomada de decisões, verificou-se através dos relatos da entrevista com a gestora principal, que as decisões são pautadas em legislações e normas. Dentre essas, ela citou a Lei nº 13317/99, que normatiza a liberação de alvará sanitário pela VISA. No que se refere ao sistema de regras, percebe-se, a princípio, um sistema tendencialmente padronizado e característico do modelo burocrático de Max Weber, mas que, entretanto, possui algumas lacunas devido às características descritas na seção anterior.

Questionou-se à coordenadora, como funcionava o recrutamento de servidores e se as tarefas eram bem delineadas dentro da instituição. Segundo ela, os servidores são recrutados por concursos públicos, suas funções são específicas e padronizadas pela Superintendência de Vigilância Sanitária da Secretaria do Estado da Saúde de Minas Gerais, sendo descritas no Guia de Ações da VISA de 2003, que determina o trabalho dos funcionários das vigilâncias sanitárias.

Verificou-se também que o órgão tem uma estrutura subdividida, onde são definidas tarefas de trabalho, regidas por normas padronizadas e formalizadas para cada cargo. No que se refere aos aspectos de divisão de trabalho, organização estrutural dos cargos, padronização e formalização dos procedimentos, a superintendência aproxima-se de uma gestão burocrática. Sendo a gestão, em grande parte, baseada na autoridade impessoal determinada por regras, onde há formalização e padronização de procedimentos fortemente sombreados pela legislação que cerceiam a atuação de forma indiscriminada do servidor público.

4.4    Características do Modelo de Gestão Gerencialista

Identificou-se características do modelo Gerencial no Órgão devido a presença de busca pela eficiência no Serviço Público, uma vez que existe avaliação de desempenho em que o servidor é avaliado individualmente. Tal avaliação é feita pela chefia através da gestão de pessoas por competências, e podem gerar bonificações por produtividade.

Na instituição, há um Plano de Gestão do Desempenho Individual (PGDI) que se constitui como um documento em que são colocadas as habilidades, os conhecimentos e as atitudes do servidor em seu contexto de trabalho. Existem seis competências essenciais que devem ser comuns aos servidores da Secretaria Estadual de Saúde: postura inovadora; adaptabilidade a mudanças; relacionamento institucional; administração para resultados; compromisso institucional e visão sistêmica. Essas competências servem como alinhamentos entre as demandadas institucionais e o desempenho dos servidores (resultado apresentado pelos servidores e, portanto, pela Secretaria). Dessa forma, os servidores possuem metas a serem obtidas.

Na gestão estadual anterior, o “Acordo de Resultados” (instrumento de pactuação de resultados), era um mecanismo de gestão em que o servidor recebia um prêmio por produtividade anual, de acordo com a meta atingida e a nota individual na avaliação de desempenho. Atualmente, além do prêmio de produtividade já citado, na VISA, as autoridades sanitárias recebem um prêmio por produtividade mensal e o valor é referente à nota do servidor na avaliação de desempenho e à nota do Acordo de Resultados. Foi perguntado a um servidor, se ele possuía plano de carreira profissional e como ela funcionava. Ele relatou que:

“Existe um plano de carreira utilizado para a promoção e o avanço na carreira do servidor púbico, no caso dos EPGS (Especialista em Políticas e Gestão da Saúde), é dada por tempo de serviço prestado. A promoção acontece a cada dois anos após o cumprimento do período de estágio probatório, e gera um aumento de 6% na nossa remuneração” (S3).

Contudo, na instituição, há formas de promoção que é dada por nível de escolaridade e se dá a cada 5 anos, o aumento na remuneração é um valor aproximado a 20% de seu salário.

Ainda que na VISA não existam servidores diretamente terceirizados, existem funcionários terceirizados em todas as Superintendências ligadas a Secretaria Estadual da Saúde empregados através de concurso ou processo seletivo por meio de provas.

4.5    Características do Modelo de Gestão Societal

Verificou-se que há participação externa por meio da ouvidoria, um portal destinado ao cidadão para reclamações, solicitações ou elogios. A ouvidoria tem um prazo para que o órgão ou ente responsável dê o retorno à solicitação do cidadão. A orientação dos serviços prestados à sociedade é feita através do site da instituição, por telefone, ou presencialmente com o ouvidor regional do município. Segundo a coordenação, a instituição já distribuiu cartazes informando estes canais de comunicação.

O órgão que é “referência de ouvidoria” (SES, 2015), possui um esquema de relatórios e sistemas que visam acompanhar as demandas feitas pela população dentro do prazo com o intuito de fornecer uma resposta rápida para o cidadão. Se a Ouvidoria Geral do Estado reconhecer essa resposta como inválida, é política da instituição que a reclamação ou sugestão seja reformulada e novamente respondida.

Segundo a coordenação, quando as denúncias envolvem fatos que são prejudiciais à sociedade, como, por exemplo, foco de dengue, prazo de validade vencido, entre outras, a ouvidoria age rapidamente tomando as devidas providências para o atendimento ao cidadão.

Nota-se que a instituição possui canais virtuais de abertura à opinião do cidadão, e conhecimento das demandas da população. A instituição também possui um conselho gestor que possuir representação de seus usuários, esse tem por finalidade deliberar sobre as políticas de saúde, o regimento interno do Conselho Estadual de Saúde (CES) e assuntos a ele submetidos (SES, MG). Sua composição é feita por 50% de representantes dos usuários dos serviços prestados, 25% por representantes de gestores e prestadores de serviços de saúde no SUS e por 25% de representantes dos trabalhadores de saúde no SUS. É importante destacar, que a representação dos usuários do SUS, acontece por meio de agentes (usuários ou não) ligados ao órgão, que veem em nome dos usuários discutir suas observações e demandas. Em outras palavras, a representação dos usuários do SUS, na instituição, ocorre de forma indireta.

Apesar do comprometimento com a eficiência do serviço prestado, por meio das entrevistas, foi possível notar que não há participação da sociedade diretamente no âmbito das decisões. Todos os canais de comunicação (ouvidoria, e-mail, conselho estadual de saúde, e conselhos gestores) dão abertura para a sociedade criticar, elogiar e sugerir. Entretanto, a instituição não consegue exercer a plena administração societal, que, como vimos anteriormente, envolve a participação social nas decisões. Essa participação é instrumentalizada pelos canais formais de comunicação e as sugestões elaboradas pelos usuários do SUS nos conselhos gestores não consegue chegar ao âmbito decisório. Para Cezar et al., (2015), a falta de publicidade e as assimetrias de informação na esfera pública, leva a decisões mal fundamentadas nas verdadeiras demandas sociais, impactando muitas vezes na prestação de serviços de má qualidade além do desestímulo quanto à participação em ações futuras.

5   CONSIDERAÇÕES FINAIS

Para uma melhor compreensão da presença dos modelos de gestão da instituição pública analisada, foram sintetizados as principais considerações do estudo no Quadro 2 conforme explanado a seguir:

Modelo de Gestão

Caraterísticas

Patrimonialista

*Introdução a cargos administrativos por meio de favoritismos políticos.

*
Desobediência as regras estabelecidas não fiscalizadas por conta de apadrinhamentos.

Burocrático

*Normas pautadas na legislação.

*Inserção via concurso público.

*Divisão de tarefas por categoria.

*Políticas de funcionamento documentadas.

*Formalização dos processos.

Gerencialista

*Avaliação de desempenho.

*Utilização de metas.

*Prêmio de produtividade.

*Plano de carreira sólido.

*Terceirização em alguns processos.

*Preocupação com a eficiência.

Societal

*Tentativa de criar espaços públicos para discussões.

Quadro 2: Síntese das análises

Fonte: Elaborado pelos autores (2016)

Conforme exposto no Quadro 2, o setor de vigilância sanitária, ligado à Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais, apresentou de forma geral, uma administração tendenciada aos modelos de administração gerencialista e burocrático. As funções desempenhadas pela ouvidoria e pelos conselhos gestores se conectaram mais ao modelo gerencialista que ao modelo de gestão societal, pois, para que se possa afirmar que foi encontrada uma característica efetiva de gestão social, na questão da participação popular, é preciso que esta esteja presente no âmbito de decisões e não seja fruto apenas de tentativas como especificado.

Neste sentido, os departamentos de contato com o cidadão se contentam em ouvir a opinião pública apenas para o aperfeiçoamento do trabalho realizado, evidenciando, portanto, a preocupação com a eficiência. Entretanto, o órgão não possui propósitos para uma administração democrática efetiva, corroborando com o que Paes de Paula (2005a) enfatiza sobre o modelo participativo de administração estar em transição e ser de difícil aplicação sistêmica na gestão pública brasileira. Contudo, consideramos aqui as tentativas de criação de espaços públicos como características societais, vista a intencionalidade do órgão, diante das dificuldades de estabelecimento e implantação de uma gestão de fato democrática.

Vale ressaltar que, depois da década de 1990, com a reforma do Estado, é comum que se encontre, com mais facilidade, características do modelo gerencialista em instituições públicas. Entretanto, tais características não necessariamente comprovam que o órgão investigado, nesse estudo, consiga efetivamente atender suas demandas com eficiência e obter satisfação nos seus resultados, conforme objetiva o modelo, pois, para que se chegue a essa conclusão, seria necessário um estudo de caso, com foco na satisfação do cliente-cidadão e nos processos de trabalho da instituição.

Foi possível perceber também, a não dissociação do modelo de gestão gerencialista ao modelo burocrático. Todo o modelo sistêmico de funcionamento está estabelecido sobre uma estrutura burocrática e não há como fazer uma análise do comportamento e atividade do núcleo administrativo do órgão sem constatar a natureza burocrática que a instituição segue evidenciando assim sua inomogeneidade. Dessa forma, os regimentos gerencialistas do órgão dependem da rigidez do processo burocrático. Uma sugestão de estudo complementar, seria uma análise mais profunda nos processos trabalhistas da instituição para saber se a vinculação da gestão burocrática com a gestão gerencialista resulta em atrasos nos serviços prestados e/ou maior transparência deles.

Cabe ainda considerar que, o favoritismo, utilizado na indicação dos funcionários aos cargos administrativos, pode comprometer o desempenho da instituição, entretanto, desde que não seja comprovado tal prática, a indicação é permitida por lei, o que abre espaço para os eventos patrimonialistas e dificulta qualquer manifestação contrária ao ato. Além disso, a participação popular dentro da instituição ainda representa uma incógnita, uma vez que por mais que o órgão dê espaço para ouvir o cidadão-cliente, o meio proporcionado, como dito anteriormente, não interage com a esfera decisória, causando um obstáculo nas fiscalizações por meios populares.

Por fim, é valido destacar que a pouca representatividade dos entrevistados, bem como a análise apenas na perspectiva dos atores presentes nesses órgãos e não, complementarmente de seus usuários (a sociedade civil), pode ser compreendida como uma limitação da pesquisa, uma vez que, indubitavelmente, há um viés tanto na coleta quanto na análise dos dados. Pesquisas que ampliem o foco de análise e observem com maior riqueza de detalhes os “dois lados da moeda”, investiguem as particularidades dos diferentes setores que compõe as organizações voltadas para a saúde pública, analisem o papel dos gestores enquanto técnicos e dos profissionais da saúde, bem como estudos que explorem maiores aderências dessas organizações a certos modelos de administração pública ou características que as diferenciem das demais organizações públicas podem trazer à luz, questões mais densas para análises mais fundamentadas.

REFERÊNCIAS

ANSELL, C.; GASH, A. Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory. 18(4), p.543-571. 2008.

ARAGÃO,C, V. Burocracia, eficiência e modelos de gestão pública: um ensaio. Revista do serviço público. v.48, n.3, p. 104-132, Brasília, set/dez 2007.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 22 ed. São Paulo: Ed. Rideel, 2016.

BRESSER-PEREIRA, L. C. A reforma gerencial do Estado de 1995. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 4, n. 34, p. 7-26, jul/ago. 2000.

CAMPANTE, R. G. O patrimonialismo em Faoro e Weber e a sociologia brasileira. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 46, n. 1, p.153-193, fev/mar. 2003.

CEZAR, L. C. Reflexões sobre a Comunicação em Políticas Públicas: Proposta de um Modelo de Avaliação da Comunicação Governamental. Revista de Administração Pública, v. 52, n. 1, p. 52-70, 2018.

CEZAR, L. C.; BEHR, R. R. ; REIS, M. C. T. ; SANTOS, S. N ; BARBOSA, T. R. C. G. . A Comunicação Governamental em Tempos da New Public Management: Proposta de Um Modelo de Análise da Comunicação em Políticas Públicas. In: XXXIX EnANPAD - Encontro da ANPAD, 2015, Belo Horizonte - MG. Anais do XXXIX EnANPAD, 2015. p. 01-15.

COELHO, F. S. A problemática atual do ensino de graduação em administração pública no Brasil. Cad. EBAPE.BR, Rio de Janeiro, v. 6 n.1 p.123-149, mai.2008.

FAORO, R. A Aventura Liberal numa Ordem Patrimonialista. Revista da USP, São Paulo, v.3 n. 17, p. 14-29, set 1993.

GIL, A. C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 6 ed. São Paulo: Atlas, 2010.

GOHN, M. G. História dos movimentos e lutas sociais: A construção da cidadania dos brasileiros. 3ed. São Paulo: Edições Loyola,1995.

HUGHES, O. Does governance exist? In: Osborne, S. P. (Ed.). The New Public Governance. London: Routledge, 2006.

HOOD, Christopher. The “New Public Management” in the 1989s: variations on a theme.

Accounting Organisations and Society, Vol. 20, Nº. 2/3, p. 93-109, London: 1995

JACOBI, P. Participação e gerência dos serviços de saúde: desafios e limites no município de São Paulo. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v.26, n.2, p.32-43, abr/jun. 1992.

MARCONI, M. A.; LAKATOS, E. M. Fundamentos de metodologia científica. 6 ed. São Paulo: Atlas,2009.

MORAES, R. C. Reformas neoliberais e políticas públicas: hegemonia ideológica e redefinição das relações Estado-sociedade. Rev. Educação e Sociedade, v.23, n.80, p. 13-24, Campinas, set/2002.

MOURA. M. S. S. Gestão participativa. In: BOULLOSA, R. F. (org.). Dicionário para a formação em gestão social. Salvador: CIAGS/UFBA, 2014. p.74-76.

OLIVEIRA, R. F.; OLIVEIRA, V. C. S.; SANTOS A. C. Beneficiários ou reféns? O patrimonialismo na perspectiva dos cidadãos de Poço Fundo, Minas Gerais. Cadernos EBAPE, Rio de Janeiro, v. 9, n. 4, p. 951-956, dez 2011.

OLIVIERI, C. Os controles políticos sobre a burocracia. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 45, n. 5, p.1395-1424, set /out.2011.

PAES DE PAULA, A. P. Administração pública brasileira entre o gerencialismo e a gestão social. Revista de Administração de empresas, Rio de Janeiro, v. 45, n. 1, p. 36-49, jan/mar. 2005a.

PAES DE PAULA, A. P. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência contemporânea. 1 ed. Rio de Janeiro: ed. FGV, 2005b.

PINHO, J. A. G. Reforma do aparelho de Estado: Limites do gerencialismo frente ao patrimonialismo. Rev. Organização e Sociedade, Salvador, v.5, n12, p.59-79, mar/ago. 1998.

PINTO, I. C. M.; TEIXEIRA, C. F. Formulação da política de gestão do trabalho e educação na saúde: o caso da Secretaria Estadual de Saúde da Bahia, Brasil, 2007-2008. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, v.9, n. 27, p. 1777-1788, set.2011.

RAMOS, G. A sociologia de Max Weber (sua importância para a teoria e prática da administração). Revista do Serviço Público, Brasília, v.2, n.57, p.267-282, abr/jun. 2006.

RYAN, G. W.; BERNARD, H. R. Techniques to identify themes. Field methods, v.15, n.1, p.85-109, 2003.

SALM, J. F.; MENEGASSO, M. E. Os modelos de Administração Pública como estratégias complementares para a coprodução do bem público. Revista de Ciências da Administração. v.11, n. 25, p. 97-96, set/dez. 2009.

SANTOS, A. D. Metodologias participativas: caminhos para fortalecimento de espaços públicos socioambientais. 1 ed. São Paulo-SP: Petrópolis, 2005.

SECCHI, L. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista de

Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, p. 347-369, mar/abr. 2009.

SES, Secretaria de Estado de Saúde. Conteúdo. Disponível em < http://www.saude.mg.gov.br/>. Acesso em 22 maio 2015.

SOBRAL, F.; PECI, A. Administração: teoria e prática no contexto brasileiro. 2.ed. São Paulo-SP: Person Prentice Hall, 2008.

TAVARES, A. M. B. N.; AZEVEDO M. A.; MORAIS, P. S. A administração burocrática e sua repercussão na gestão escolar. Rev. Holos, Rio Grande do Norte, v. 2, n. 30, p. 154-162, fev/mar. 2014.

TAVARES, A. O. Participação. In: BOULLOSA, R, F. (org). Dicionário Para a Formação em Gestão Social, Salvador: CIAGS/UFBA, 2014 p.133-135.

TENÓRIO, F, G.; ROZENBERG, J, E. Gestão pública e cidadania: Metodologias participativas em ação. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro,v.31 n.4, p.101-125 jul/ago 2007.

WILHELM, V. B.; NOGUEIRA F. M. G. As reformas neoliberais na política de educação especial do Brasil e da Venezuela: explicando resultados e mudanças a partir dos governos Lula e Chavez. Rev. Histedbr On-line, Campinas v.12, n.47, p.251-266, set. 2012.


[1]    O estudo foi realizado na Superintendência Regional de Saúde inserida no âmbito da Secretaria Estadual de Saúde de uma cidade do interior de Minas Gerais. Por fins éticos, optamos por não divulgar o nome da cidade.